專家：《循環經濟促進法》如何修訂仍待商榷
瀏覽次數： 342 發布時間：2017-03-30 16:04:34 發布人：editor
我國現行的《循環經濟促進法》目的就是提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展。與“零廢棄”的概念，也稱“零垃圾”，其中的環保價值理念不謀而合。隨著經濟、環境資源狀況日漸變化，此法律到了該修訂的時候。相關專家普遍認為，從“零廢棄”等現代環保理念價值觀出發，此法的名稱包括部分內容本身，都需要重新反思和商榷。
“零廢棄”的概念，也稱“零垃圾”，最早20世紀90年代發源于澳大利亞，此后為世界多個國家接受，得到聯合國環境規劃署大力提倡。“零廢棄”(Zero waste)理念強調在生產生活中產生的各種廢棄物，應作為其他產業的原料加以利用，實現生活垃圾再利用的最大化，目標是消除廢棄物及有毒物質排放，實現資源的再利用和再循環。我國現行的《循環經濟促進法》目的就是提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展。這與“零廢棄”這一現代環保價值理念不謀而合。
循環經濟，這一概念早在20世紀60年代由美國經濟學家波爾丁提出，是指在人、自然資源和科學技術的大系統內，在資源投入、企業生產、產品消費及其廢棄的全過程中，把傳統的依賴資源消耗的線形增長的經濟，轉變為依靠生態型資源循環來發展的經濟。
我國從20世紀90年代引入這一理論，并于2009年1月1日頒布了《中華人民共和國循環經濟促進法》，嘗試用法制的形式發展循環經濟，起到了積極成效。不過，中國當今的經濟、環境資源狀況已發生了巨大的變化，該法已不能很好地適應當下合理利用資源的要求。因此，全國人大啟動了該法的修訂程序。
2017年3月15日，由中國人民大學國際學院和上海社會科學院環境資源法研究中心聯合主辦、上海政法學院環境資源與能源法研究中心協辦的《循環經濟促進法》修訂專家研討會舉行，來自中國人民大學、上海交通大學、中南財經政法大學、上海社會科學院、上海政法學院、上海改革與發展研究院等高校和智庫的法學、經濟學學者以及一些實務工作者出席了會議，并就相關主題展開了一場跨學科對話。與會專家普遍認為，從“零廢棄”等現代環保理念價值觀出發，《循環經濟促進法》的名稱包括部分內容本身，都需要重新反思和商榷。
中國人民大學國際學院副院長、法學院石佳友教授認為，要注重立法的科學性，關鍵的立法概念術語一定要科學準確。現行的循環經濟促進法規定了三大內容：減量化、再利用和資源化；它們性質各異，所要解決的問題和思路非常不同，立法的邏輯差別很大；硬性捏合在一起，損害了整部法律的邏輯統一性。另外，所謂“減量化”、“資源化”的提法也不嚴謹，“化”是一種動態的過程和遠景目標；而立法必須確定具體和可實現的階段性目標與成果，否則就淪為純粹的政策宣示式的政府“白皮書”；同時要注重立法的實效性和可操作性。現行立法過于原則和粗放，缺乏可操作性，缺乏具體的、可以衡量和檢驗的目標與效果，其實施效果并不理想。
另外，立法有些“失焦”，對政府主管部門約束過于軟性，法律責任都是針對作為微觀個體的企業；還有些條文沒有考慮到與其他條文的銜接。中國經濟發展迅速，如今已是世界第二大經濟體。這樣的背景下，立法一定要有前瞻性和足夠的預見性；如果寫得太細，可能約束未來的發展。法國在最新的消費法中對于經營者設定的義務，就有廢品回收和環境保護方面的義務，這些都值得研究和借鑒。
中國人民大學環境學院龐軍副教授認為，循環經濟本質上是提高資源利用效率、加強資源綜合利用以及減少廢物產生量的經濟發展模式，發展循環經濟是我國經濟實現轉型和升級的重要途徑。然而，由于當前存在資源價格不能反映其全部社會成本，以及企業在資源開發利用過程中產生的負外部性沒有在企業經營成本中得到體現這兩大問題，使得我國向循環經濟的轉型之路存在很多障礙，市場機制不能充分發揮資源優化配置的作用。
《循環經濟促進法》的修訂應該著重解決資源價格形成機制不合理和資源利用過程中產生的負外部性不能內部化這兩大問題，為市場機制充分發揮作用提供法制基礎和保障，最終實現傳統經濟模式向循環經濟模式的轉型。
上海社會科學院法學研究所徐瀾波研究員認為，《循環經濟促進法》需要解決的首要問題是基本的立法形式問題。從法律的立法樣式來說，經濟法更多地稱為“政策法”。“政策法”條文很少，在法律規范形式里可稱之為宣誓性的規范或者條款。這種政策法也為制定下位階的行政法規，或者說專業性很強的法規提供參考。所以，《循環經濟促進法》也是一種法律，因為它的格式和頒布的程序都是按照法律規定進行的。
此外，“循環經濟”這個概念本身太大。經濟循環指的是生產、消費、分配和再生產的全過程，而“循環經濟”主要指某一生產領域或經營領域，和其他領域關系不大，稱之為減量再利用資源可能更合適。因此，立法模式是否可以采用類似于資源再利用的基本法，然后修訂成政策法，在政策法里面進一步明確具體內容，包括制度、獎勵和權利義務等，為國務院有關部門制定行政規章提供參考和方向。
上海交通大學凱原法學院郭延軍教授認為，法律名稱是對調整對象的高度概括，應將《循環經濟促進法》修改為《資源綜合利用法》。經濟是一個內容極其豐富的概念，盡管舊法對循環經濟做了界定，但相比于“資源綜合利用”，無論是從內容還是立法技術的要求來看，“循環經濟”這個概念都顯得過于寬泛含糊。新修法律的功能定位應該是資源綜合利用的基本法，且不能拘泥于原法的目的和功能。它旨在通過資源的高效利用，實現節約資源、減少廢棄物的排放和減輕環境負擔的目的。法律調整的重點是資源綜合利用和減少資源浪費。
《資源綜合利用法》的功能有：第一，確立資源綜合利用基本法的立法目的、實現的目標和基本的原則；第二，劃分資源綜合利用的規則制定權；第三，明確規范資源綜合利用的基本方法及其使用的范圍；第四，明確規定資源綜合利用的行政機關及其主要職能；第五，列舉資源綜合利用的相關具體制度，并明確這些制度的目的和原則。
相應的配套制度建設有兩種途徑，第一，由全國人大常委會或者國務院制定在全國范圍內實施的規則，這種方法適用于標準比較容易統一、或者應該統一的領域，比如報廢汽車再維修利用規則；第二，通過自下而上的途徑，將基本法具體配套建設任務分配到地方，經驗成熟后再由省級人大到全國人大制定統一規則，這一方法適用于標準不容易統一的領域，比如生活垃圾的回收和利用。
上海市發展與改革研究院副院長魏陸研究員認為，我國在環境保護上，除了《環境保護法》、《固體廢物環境污染防治法》以及《水污染防治法》等國家層面的法律外，國務院及其下屬部門還應承擔更多和《循環經濟促進法》配套的管理法規。比如2016年底，國務院頒布了生產者責任延伸制度推行方案，這與《循環經濟促進法》密切相關。
此外，《循環經濟促進法》修訂中還需處理好以下幾個關系：第一，《循環經濟促進法》的修訂與已有的法律法規是一個什么樣的關系？是基本法的關系？還是專業法的關系？第二，在修訂過程中，要注意很多專業術語在不同法律中的表述差異。比如說廢物和廢品、處置和處理、再利用和再生利用等。
第三，要處理好法律指導性和操作性之間的關系。原有的《循環經濟促進法》指導性較強而現實操作性較弱。第四，要處理好政府、生產企業和消費者之間的關系。政府、生產企業與消費者在職責上應有分工，政府要加強監管協調和法律落實，生產者要強化責任延伸制度等。
第五，在修訂過程中要處理好點和面的關系。原有的《循環經濟促進法》比較注重點，如建立一個循環經濟的示范基地等，但光靠點是遠遠不夠的，資源綜合利用要在面上推進。最后，在修訂過程中要處理好全國的共性和各個地方的差異。循環經濟立法不能一刀切，要有差異，留一些空間讓各地制定細的實施條例和實施細則，以便使其得到更好的落實。
上海社會科學院環境資源法研究中心彭峰副研究員認為，歐盟直到2015年12月才提出關于循環經濟的一攬子法令提案，正式在法律中使用“循環經濟”一詞，歐盟議會2017年3月14日剛剛通過《循環經濟一攬子法令》。歐盟委員會對循環經濟采用了一種非常限制性的定義，其主要指產品、材料和資源的價值在經濟中盡可能長時間維持以及廢物產生的轉變過程，它僅僅針對產品的再利用、修復、翻新以及現有廢物的回收。
剛剛通過的循環經濟一攬子法令提案，早在2014年巴羅佐委員時期，已經有一個初步的提議，后來被容克委員會撤回了。剛剛通過的新的一攬子法令，也一度被環保組織批評為目標過于溫和。新的一攬子法令，目的是幫助歐盟的商業和消費者以一種可持續的方式，實現更強有力和更加循環的經濟轉型。法國對循環經濟的引入一直猶豫不決，直到2015年的綠色增長能源轉型法令中，才把循環經濟寫入其中第四編。法國法律認為，循環經濟的終極目標是實現可持續發展，法令是服務于這種經濟模式的工具。第四編中明確規定了數量化的指標，如建立公共垃圾場，2030年要求減少一半廢棄物數量，2025年廢棄物回收利用要達到60%等。
上海社會科學院應用經濟研究所徐赟博士認為，經濟學研究從來不會脫離資源的有效配置這個主題，《循環經濟促進法》在日本也被稱之為《循環社會形成推進基本法》。日本的這部法和我國現行《循環經濟促進法》的區別在于，它是一個政策法，它并不具體規定哪些內容，這為產業發展留下了灰色空間。任何一部法律的推出均有其內生因素和外生因素。日本這部法律出現的外生因素是世界潮流的變化發展，內生因素則是日本高速增長形成的巨量廢料。
上海政法學院環境資源與能源法研究中心主任王文革教授認為，《循環經濟促進法》的修訂，應該遵循三原則，減量化、再利用和資源化。此外，還要處理好三大關系：第一，處理好它和我國現有各單行法的關系。第二，處理好各政策之間的關系，如技術政策、技術手段和經濟手段等。第三，處理好它和市場的關系。如果是大幅修改，生態系統開發保護必須一體化，必須貫徹生態系統綜合管理理念。